A vueltas con los desahucios

Hace solo unos días, el Gobierno aprobó el Real Decreto-Ley 37/2020*, que paraliza los desahucios de personas con dificultades económicas hasta que se termine el estado de alarma que está actualmente en vigor y que durará, en principio, hasta el 9 de mayo de 2021. Por explicarlo brevemente, las personas que estén en un proceso judicial de desahucio podrán pedir al juzgado la suspensión del desalojo si están en situación de vulnerabilidad económica que les impide encontrar una alternativa para vivir. Están en situación de vulnerabilidad las personas en desempleo, en ERTE o reducción de jornada por cuidados, o empresarios cuyos ingresos se hayan reducido sustancialmente, y que no alcancen determinados niveles de ingresos mensuales (1.694,70 euros, a los que se suman 169 por cada hijo o por cada mayor de 65). Además, el alquiler y los suministros básicos (agua, electricidad, gas, calefacción, telecomunicación fija y móvil y cuotas de la comunidad de propietarios) tienen que suponer más del 35% de los ingresos netos. El juez decide si existe vulnerabilidad económica de acuerdo con estos criterios. Si el juez determina que no hay vulnerabilidad, o que el propietario está en una situación de vulnerabilidad peor que la del inquilino, no paralizará el desahucio. Los desahucios por ocupación ilegal solo se paralizan si los ocupantes están en situación de vulnerabilidad económica (definida igual que antes) y si el propietario de la vivienda es una persona jurídica (empresa, sociedad, administración pública), o una persona propietaria de más de diez viviendas. Esta paralización no se aplica cuando se ha ocupado una vivienda que es el domicilio habitual de una persona, o su segunda residencia, ni tampoco cuando la ocupación se produzca después de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 37/2020.

Coincidiendo con la aprobación de esta norma, ha habido algunas novedades judiciales sobre desahucios que es interesante comentar, porque pueden ayudar a comprender las razones por las que el Gobierno ha decidido dar una protección más fuerte a las personas en riesgo de desahucio. No voy a intentar explicar toda la problemática de los desahucios, que es muy amplia y muy compleja, también desde el punto de vista legal. Es un asunto que lleva varios años, por desgracia, en la actualidad, y la mayor parte de la gente ha oído hablar de ellos y sabe más o menos qué son. Por eso, solo daré algunas explicaciones cortas según voy comentando las decisiones judiciales de las que voy a hablar a continuación.

Un conflicto de derechos

Los desahucios son situaciones en las que chocan unos contra otros los derechos de distintas personas. Básicamente, hay tres tipos de desahucios:

  1. Desahucios relacionados con el contrato de alquiler y con la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU). Estos desahucios se producen cuando el contrato de alquiler se termina y no se prorroga (artículo 10 LAU), cuando el inquilino incumple el contrato (por ejemplo, porque deja de pagar el alquiler, o porque causa daños en la vivienda, artículo 27 LAU), o cuando el propietario, después de un año al menos desde el inicio del alquiler, indica que necesita la vivienda para sí mismo, para sus hijos, sus padres, sus hermanos o su cónyuge (artículo 9.3 LAU). Si, en todos estos casos, el inquilino no se marcha de la vivienda por su propia voluntad, el propietario puede pedir al juzgado que dé el contrato por terminado, y pedir el desahucio del inquilino (artículos 249.1.6 y 250.1.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, LEC). En estos casos, chocan el derecho del inquilino a la vivienda con los derechos del propietario, según los casos: derecho a que se cumpla el contrato, derecho a utilizar su propiedad y a obtener beneficios de ella, o incluso, el derecho a la vivienda del propietario.
  2. Desahucios relacionados con los contratos de préstamo hipotecario (artículos 681 a 698 de la LEC): Este caso ocurre cuando alguien que compra una vivienda pide un préstamo para poder pagarla. Muchas veces, la casa se pone como garantía del préstamo. Eso significa que, si el comprador no puede devolver el dinero del préstamo, el banco prestamista podrá pedir judicialmente el pago del préstamo y, si el comprador no paga, la vivienda se subastará para que el banco pueda o quedarse con la vivienda, o quedarse con el dinero que se obtenga en la subasta para compensar el préstamo no pagado, o parte de él. La vivienda cambia de propietario: del comprador al banco, o a la persona que compró la vivienda en la subasta. El nuevo propietario puede exigir el desahucio del comprador si no llegan a un acuerdo (por ejemplo, hacer un contrato de alquiler) o si el comprador no se va voluntariamente (artículo 250.1.7 de la LEC). En este caso, chocan el derecho a la vivienda de la persona desahuciada con el derecho a disponer de su propiedad del banco o la persona que ha adquirido la vivienda en la subasta.
  3. Desahucios por ocupación ilegal de la vivienda (artículo 250.1.4 de la LEC, y artículos 202, allanamiento de morada, y 245, usurpación, del Código Penal): Se producen cuando una persona que no es propietaria de una vivienda la ocupa sin permiso de su dueño. El dueño puede pedir al juzgado que ordene el desahucio para recuperar su propiedad, que nunca cedió a la persona que la ocupa. Chocan también el derecho a una vivienda adecuada con el derecho del dueño a disponer de su propiedad, o incluso con su derecho a la vivienda.

Hay que aclarar que, cuando hablo del derecho a una vivienda adecuada de la persona desahuciada, no quiero decir que esa persona tenga derecho a permanecer en la vivienda concreta que está habitando, que tenga derecho a “esa” vivienda. Como hemos visto, el desahucio se justifica por alguna de estas tres razones: 1) porque la persona desahuciada ha ocupado una vivienda sin el permiso del dueño 2) porque ha incumplido un contrato 3) porque ese contrato se ha dado por terminado de acuerdo con la ley. Por lo tanto, la persona desahuciada no tiene derecho a permanecer en “esa” casa. Pero de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, un tratado internacional de derechos humanos que obliga a España, esa persona sí tiene derecho a “una” vivienda adecuada; es decir, a no quedarse en la calle, a tener un lugar donde vivir que cubra las necesidades básicas de seguridad, salud, intimidad y desarrollo personal. El problema aparece, por lo tanto, cuando la persona desahuciada no tiene otro lugar a donde ir, o la alternativa que se le ofrece no cumple con los requisitos mínimos (por ejemplo, cuando se trata de un albergue compartido con otras familias, como determinó un Comité de las Naciones Unidas en el caso López Albán contra España). En ese caso, como vamos a ver en las decisiones judiciales que comento a continuación, sí se puede llegar a exigir que se consienta su permanencia en la casa. Pero como esta permanencia ocurre a costa de los derechos del propietario, veremos que no puede ser indefinida, y que se tiene que dar una solución al menos a medio plazo que proteja también los derechos del propietario.

Los desahucios de personas vulnerables se deben aplazar si no hay una alternativa

En dos sentencias de finales del año 2020 (una y la otra), el Tribunal Supremo denegó a la Comunidad de Madrid la entrada en viviendas sociales ocupadas ilegalmente por mujeres víctimas de violencia de género y sus hijos menores de edad. Los contratos de alquiler con ellas habían terminado años antes y la Comunidad de Madrid decidió recuperar esas viviendas para otras familias que las necesitaran. Sin embargo, no pervió ninguna vivienda alternativa para las familias afectadas, que se iban a quedar en la calle (el propio Tribunal Supremo lo dice así). Para recuperar las viviendas, dictó primero unos acuerdos y después, pidió al juzgado que autorizara la entrada en las viviendas para desalojar a las familias, que no se habían marchado cuando la Comunidad de Madrid se lo pidió. Se trataba de procedimientos contencioso-administrativos, distintos de los tres casos que hemos visto antes, ya que se trataba de vivienda social regulada por la legislación de la Comunidad de Madrid, y de propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad. El litigio llegó hasta el Tribunal Supremo, que denegó la entrada en las viviendas y devolvió el caso a los juzgados de primera instancia para que volvieran a resolver de acuerdo con lo que decidió el Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo dijo que los procedimientos de autorización de entrada en las viviendas para su desalojo no se podían usar para cuestionar la legalidad de los acuerdos de la Comunidad de Madrid por los que se decidió recuperar las viviendas. Para cuestionar esa legalidad, existen otros recursos judiciales que las familias no interpusieron. Esto quiere decir que en el procedimiento de autorización de entrada, el juez no puede paralizar el desalojo indefinidamente, porque estaría validando una situación de ocupación ilegal. Sin embargo, el Tribunal Supremo dice también que “el juez no debe ser ajeno a las consecuencias que pueden derivarse de su decisión de autorizar la entrada en el domicilio para proceder al desalojo forzoso”. El juez tiene que autorizar la entrada, para más tarde o más temprano. Pero tiene que procurar reducir al mínimo las consecuencias negativas del desalojo para las familias. Así que, sobre todo cuando se trate de personas vulnerables (como en este caso: familias precarias económicamente, con niños pequeños y violencia de género), una administración pública que quiera desalojar a una familia tendrá que tomar medidas de protección, para no dejarla en desamparo si la familia no cuenta con otros medios. El juez, antes de autorizar la entrada, tendrá que comprobar que esas medidas se han tomado realmente y que son suficientes. Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo dice que al juez no le corresponde condicionar el desalojo a una medida de protección específica (por ejemplo, dar una vivienda alternativa en el mismo barrio, o con unas características concretas). Lo que sí deberá hacer el juez es asegurarse de que las medidas de protección se refieren tanto a los niños como a las personas adultas vulnerables, y retrasar el desalojo hasta que se termine el curso escolar.

Se trata de dos sentencias muy importantes. El Tribunal Supremo dice que a las familias vulnerables a las que no se les ha buscado una alternativa no se las puede dejar en la calle, y para eso, está dispuesto a permitir que, por un tiempo no indefinido, continúen ocupando ilegalmente viviendas sociales que otras familias pueden necesitar. Hay que señalar que esta situación de ilegalidad, en los casos de los que hablamos, no se debía a una ocupación, sino a que las familias en principio las ocuparon legalmente, pero sus contratos terminaron y la Comunidad de Madrid les negó un régimen excepcional de alquiler que solicitaron. Aún así, se trataba de situaciones jurídicas firmes, ya que no se recurrieron en su día. Por eso, el Tribunal Supremo da un paso muy importante. Además, dos sentencias del Tribunal Supremo se consideran suficientes para consolidar su interpretación para el futuro. Por otro lado, las sentencias saben a poco porque no permiten a los jueces imponer a la Administración medidas de protección más específicas. En todo caso, aquí, en el conflicto entre el derecho de las familias vulnerables y los intereses de la Comunidad de Madrid en disponer de esas viviendas para uso social, el Tribunal Supremo reconoce un gran peso al derecho de las familias.

Moratorias de desahucios

En una sentencia contra Hungría, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos* ha dado todavía más peso ha dado al derecho de las personas amenazadas por un desahucio a permanecer en sus viviendas para no encontrarse sin hogar. En este caso, se trataba de una ley húngara que impuso una moratoria en desahucios de personas que tenían préstamos con hipoteca contraídos en moneda extranjera, y que no podían pagarlos a causa de la crisis financiera de 2008. En principio, esta ley no estableció una fecha de fin para la moratoria. Los préstamos contenían cláusulas abusivas. Una legislación posterior determinó la manera de resolver las disputas debidas a esos préstamos, imponiendo ciertas obligaciones a las entidades financieras prestamistas. En cuanto las cumplieran, se levantaría la moratoria de desahucios, para la que, además, se puso una fecha final. En total, la moratoria duró dos años y medio. Una persona que adquirió una vivienda en una subasta acudió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos porque la moratoria de desahucios no le permitía disponer de esa vivienda, ya que las personas que la habitaban no la tenían que abandonar. Aquí se ve muy claramente el conflicto de derechos: el de unas personas en situación económica precaria a causa de un préstamo y de una crisis financiera contra el de otra persona que, legalmente, ha adquirido la vivienda en la que viven las primeras y tiene derecho a disponer de ella.

El legislador de Hungría, ante una situación que podía dejar en la calle a un gran número de personas, tomó una decisión de tipo general, y de esa manera, decidió dar más importancia al derecho de las personas que se podían quedar en la calle que a los intereses de entidades financieras y de compradores en subastas. En lugar de ir caso por caso, se aprobó una ley que reguló la situación para todos los afectados.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos decidió en su sentencia que esta legislación húngara no violó el derecho a la propiedad de los compradores de las viviendas. El Tribunal acepta que la legislación afectó negativamente a este derecho, pero consideró que esa afectación negativa estaba justificada por intereses públicos. La sentencia no dice mucho, ya que el Tribunal decidió ser muy cauto y no entrometerse en las decisiones de política social y económica del parlamento húngaro, por tratarse de decisiones muy complejas. El Tribunal entiende que el legislador en Hungría podía valorar mejor que él mismo qué medidas eran necesarias en esa situación. Sin hacer muchas valoraciones, considera que la moratoria de desahucios fue una limitación proporcionada del derecho a la propiedad, que no fue más allá de lo necesario para proteger a las personas que se habrían quedado en la calle sin la moratoria. El hecho de que la moratoria estaba limitada en el tiempo es importante para determinar que fue proporcionada. Además, solo significaba un retraso en la adquisición física de las viviendas, y no un obstáculo para el título de propiedad legal.

Esta sentencia, aunque no dice mucho, puede ser muy importante para España, ya que aquí se ha impuesto una moratoria de desahucios para determinadas personas hasta el final del estado de alarma, como dijimos al principio. Si hay algún recurso contra esa legislación o contra su aplicación, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos parece ser favorable a la decisión del Gobierno.

Un propietario no puede esperar indefinidamente a un desahucio

Hemos visto en las dos sentencias anteriores que, en determinados casos, proteger a las personas que deben abandonar una vivienda justifica el retraso del desalojo. Sin embargo, cuanto más se retrasa el desalojo, mayor es el daño para el derecho de la persona propietaria. Otra sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos nos indica que hay límites en este sentido. En el caso, que ocurrió en Grecia, un grupo de inmigrantes y solicitantes de asilo había ocupado un hotel que estaba vacío, propiedad de una empresa. En 2016, durante la crisis de los refugiados, la propietaria de la empresa y dueña del hotel firmó un contrato con una organización humanitaria para alojar allí a solicitantes de asilo, que quedó a la espera de que la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados aprobara la financiación. Sin embargo, antes de esta confirmación, el hotel fue ocupado. La dueña del hotel solicitó a las autoridades correspondientes por muy distintos medios y canales (policía, fiscalía, juzgados, representantes políticos) el desalojo de los ocupantes, ya que no le estaban permitiendo explotar el hotel y estaban causando daños al edificio. Además, se le reclamaron a la dueña del hotel las facturas por la electricidad y el agua que estaban usando los ocupantes. En total, eran más de 200.000 euros, a los que se añadían los impuestos por más de 100.000. De hecho, la dueña del hotel tuvo que vender su vivienda para pagar sus deudas tributarias. Sin embargo, pasaron tres años sin que las autoridades griegas hiciesen prácticamente nada. Aunque hubo una decisión judicial ordenando la evacuación del hotel, nunca se ejecutó. Finalmente, los ocupantes se marcharon del hotel voluntariamente y la dueña lo recuperó, pero acudió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos para obtener una compensación económica. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos le dio la razón y declaró una violación de su derecho a la propiedad. El gobierno griego se defendió alegando que la evacuación de los migrantes del hotel habría causado problemas de orden público, y alegando también la falta de recursos para alojarlos. Pero el Tribunal Europeo consideró que estas razones no justificaban la inacción de las autoridades griegas por tanto tiempo, declaró la violación del derecho a la propiedad y ordenó una compensación de 310.000 euros por daños materiales y morales.

Este caso tiene sus particularidades: el inmueble ocupado no era una vivienda, sino un hotel que, además, llevaba tiempo cerrado. Estas circunstancias serían en principio favorables a consentir la ocupación por un tiempo en una situación de emergencia, como la crisis de los refugiados en Grecia. Sin embargo, otras circunstancias inclinan la balanza hacia el otro lado: la duración de la ocupación, la inactividad del Estado, que no protegió el derecho de la dueña del hotel en absoluto, y la grave situación económica de la dueña del hotel. Se trata de circunstancias muy excepcionales algunas de ellas, que no se dan, ni mucho menos, en cualquier desahucio. Sin embargo, sí se podría extraer que a los propietarios no se les puede exigir, de manera indefinida ni desproporcionada, que soporten sobre su patrimonio las consecuencias de una política social o migratoria insuficiente. Para proteger los derechos básicos de personas vulnerables y sin recursos, se puede imponer a los propietarios ciertas cargas, pero no pueden ser ellos con su propiedad quienes sustituyan a las obligaciones del Estado de cumplir con los derechos sociales.

Nota final

Como todos los conflictos de derechos, las situaciones de desahucio pueden presentar dificultades a la hora de decidir. No todas son iguales, y no todas se resuelven de la misma manera. Más allá de las dificultades jurídicas, el hecho es que al año, se producen en España muchos miles de desahucios. De acuerdo con las estadísticas del Consejo General del Poder Judicial, solo en el primer trimestre de 2020, hubo 9.282 desahucios, la cifra más baja hasta entonces. Los desahucios por impago de hipoteca han bajado mucho, mientras que los desahucios por impago de alquiler disminuyeron menos, y fueron el 68% del total. Las medidas adoptadas durante el estado de alarma hicieron que el número bajara en el segundo trimestre a 1.313. En el tercero, volvió a subir hasta 6.754. A pesar de que la evolución general sea positiva, siguen siendo números dramáticamente altos.

Es difícil proponer soluciones a esto, y es algo que excede de mis capacidades. Por eso, solo diré dos cosas. Desde el punto de vista legal, hay que tener en cuenta lo que nos dicen los organismos y tribunales internacionales y que, poco a poco, aunque demasiado despacio, va entrando en los juzgados y en la legislación de urgencia en España: no se debe expulsar a personas que no tienen alternativa y dejarlas en la calle. Ni tampoco a las que suscribieron contratos de préstamo hipotecario con cláusulas abusivas. Esto se tiene que cumplir a rajatabla. En segundo lugar, para resolver el conflicto de derechos del que hemos hablado, el Estado tiene que aceptar que tiene que intervenir. De acuerdo con un estudio hecho por un investigador de la Universidad de Sevilla para la Fundación Alternativas, en España, la vivienda pública protegida en alquiler supone un 2% del total, mientras que en los Países Bajos, una de las patrias del capitalismo, es un 32%. Seguir a los holandeses permitiría proteger los derechos de inquilinos y de propietarios mucho mejor.

*¿Qué es exactamente…

…un Real Decreto-Ley?

Un Real Decreto-Ley es un tipo de norma muy especial, que está prevista en el artículo 86 de la Constitución. Es especial porque, aunque la dicta el Gobierno, tiene la cualidad de una ley aprobada por el Parlamento. Normalmente, el Parlamento es el único que puede dictar normas llamadas “leyes”, que son normas generales, abstractas, aplicables a un número indefinido de casos y de obligado cumplimiento. Solo el parlamento las puede modificar, sustituir por otras, o eliminar. Para hacerlo, tiene que dictar una nueva ley. Además, solo el Tribunal Constitucional puede anular leyes. El Gobierno, por su parte, puede dictar reglamentos, que también pueden ser normas generales y abstractas, y también son de obligado cumplimiento, pero que nunca pueden ser contrarias a una ley. Lo normal es que una ley dé permiso al Gobierno para dictar reglamentos que especifiquen más concretamente algunos aspectos de la propia ley, aunque también existen reglamentos que no se dictan para desarrollar una ley. En todo caso, ningún reglamento puede contradecir a una ley, porque es de categoría inferior. Esto se debe a que el Parlamento es elegido directamente por los ciudadanos, mientras que el Gobierno, no. El Parlamento elige al Presidente del Gobierno y el Presidente nombra a los ministros. Por tanto, tiene menos legitimidad democrática y su función no es legislar, sino ejecutar las leyes del Parlamento y dirigir la política. Los reglamentos quedan automáticamente eliminados en cuanto el parlamento dicta una nueva ley con la que no son conformes. Además, el Gobierno también los puede modificar o sustituir, y los tribunales ordinarios (Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo) los pueden anular; es decir, que no se reserva la competencia de anulación al Tribunal Constitucional. Lo especial del Real Decreto-Ley es que tiene las características de una ley, pero que lo dicta el Gobierno. Eso sí, solo está en vigor durante un máximo de 30 días. Dentro de ese plazo, el parlamento lo tiene que aprobar. Si no lo aprueba, deja de valer y pierde su fuerza de obligar. Además, la Constitución pone condiciones. El Gobierno no puede dictar reales decretos-leyes sobre cualquier cosa, y para poder hacerlo, tiene que existir una situación de excepcional y urgente necesidad.

… el Tribunal Europeo de Derechos Humanos?

Es un tribunal internacional que está en Estrasburgo, en Francia. Lo crearon varios países europeos mediante un tratado internacional, que es el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y su función es declarar si los países que han ratificado ese tratado han violado o no alguno de los derechos que establecen el Convenio y sus Protocolos Adicionales. Cualquier persona puede poner una demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos contra cualquiera de los países que han ratificado el Convenio si piensa que ese país ha violado uno de sus derechos, y si ha agotado todos los recursos judiciales que existan en ese país y no ha tenido éxito. Por ejemplo, en España, hay que llegar hasta el Tribunal Constitucional. Si el Tribunal Europeo da la razón a la persona, declara que se ha violado su derecho, ordena al país que le pague una indemnización y, a veces, ordena o indica a ese país otras medidas para eliminar las consecuencias de la violación del derecho.

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