Vacunas: ¿obligatorias o no?

Introducción

El proceso de vacunación contra la COVID-19 ha planteado muchas preguntas. Aunque el escepticismo desciende, los riesgos que se han descubierto respecto a algunas de las vacunas (riesgos mínimos, muy inferiores a los de otras actividades o medicamentos que empleamos en el día a día, como se puede ver en la imagen inferior de la Sociedad Española de Farmacia Hospitalaria) han hecho desconfiar a algunas personas. También hay otras que, ya desde hace unos años, son escépticas respecto de todas las vacunas y prefieren no ponerse ninguna, ni tampoco se las ponen a sus hijas e hijos. Ante esta situación, ha surgido la pregunta: ¿es posible obligar a la gente a vacunarse contra la COVID-19? Después de tantos meses de pandemia, ya conocemos de sobra los peligrosos efectos de la enfermedad, y también conocemos la dureza de las medidas preventivas para con la vida en sociedad y la economía. Por eso, algunos gobiernos se han planteado muy en serio la posibilidad de imponer una obligación de vacunarse.

Obligación de vacunarse: la nueva Ley gallega

En Galicia se lo han tomado tan en serio, que incluso el Parlamento gallego ha aprobado una Ley que permite a la administración sanitaria obligar a las personas a vacunarse. No se trata de un deber general para toda la población; es decir, que la ley gallega no dice que toda la población gallega esté obligada a vacunarse. Lo que sí dice es que las autoridades sanitarias podrán adoptar medidas para controlar las enfermedades transmisibles, para el control de las personas enfermas y de las que hayan estado en contacto con ellas. Entre esas medidas, la nueva ley gallega establece, literalmente, el “sometimiento a medidas profilácticas de prevención de la enfermedad, incluida la vacunación o inmunización” (artículo 38.2.5).

Esto significa que las autoridades sanitarias pueden, caso por caso, obligar a personas determinadas a vacunarse, si consideran que habrá riesgo de transmisión si esas personas no se vacunan. Como garantía, la Ley gallega prevé que es necesaria la autorización judicial. Las administraciones sanitarias no pueden decidir por sí mismas, sino que necesitan que un juzgado autorice la vacunación de las personas a las que la administrción quiere vacunar. Esa competencia de los juzgados para autorizar está prevista en el artículo 8.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y es la misma que se utilizó, durante el verano pasado, para confinar a personas, edificios o localidades.

Una vez que se tenga la autorización judicial, de acuerdo con el artículo 38ter.6, la administración sanitaria podrá forzar a la persona obligada a la vacunación. Este artículo establece que, cuando resulte necesario y proporcionado, la vacunación podrá incluir “la compulsión directa sobre las personas”, con la colaboración de los cuerpos y fuerzas de seguridad del estado. Es decir, que a la persona que se resista a la vacunación autorizada por un juez, se la podrá forzar físicamente a vacunarse; por ejemplo, trasladándola por la fuerza a un centro de vacunación o inmovilizándola.

Además de la aplicación de la fuerza, la Ley gallega prevé sanciones para las personas que se nieguen injustificadamente a vacunarse (artículos 41bis, 42 bis, 43 bis y 44bis). Si las consecuencias de la negativa a vacunarse han tenido una incidencia escasa, o no se han producido efectos sobre la salud de la población, la infracción se considerará leve, y se podrá poner una multa de entre 1.000 y 3.000 euros. Si la negativa ha podido causar un riesgo o daño grave para la salud de la población, la multa podrá ser de entre 3.000 y 60.000 euros. Finalmente, si efectivamente se produce un riesgo o daño muy grave para la salud de la población, la multa podrá llegar hasta los 600.000 euros. Para determinar el importe de la sanción, dentro de estas horquillas tan amplias, se tendran en cuenta factores como el grado de culpabilidad o intencionalidad, la continuidad o la persistencia de la negativa.

Hay que señalar que las sanciones y la vacunación forzosa no se excluyen mutuamente. El propio artículo 38ter.6 permite la vacunación forzosa “con independencia de las sanciones que, en su caso, pudieran imponerse.” Así pues, se podría primero amenazar a una persona que se negara a vacunarse con una sanción para incentivarla a que se vacunase. Si la persona insiste en la negativa, se le podría imponer la sanción y si, aún así, la persona paga la multa, pero no se vacuna, se podría recurrir a la vacunación forzosa. Si la persona no ha pagado la multa, después de la vacunación forzosa, se le podría cobrar la multa de todas formas.

La Ley gallega utiliza los medios más fuertes de coerción que tienen a su disposición las Comunidades Autónomas. Por encima de las sanciones administrativas y la vacunación forzosa, solo queda el derecho penal, con las penas de cárcel que puede implicar. Pero esto ya se queda fuera de la competencia de las Comunidades Autónomas, porque el derecho penal y el derecho penitenciario son competencia exclusiva del Estado de acuerdo con el artículo 149.1.6 de la Constitución.

¿Es inconstitucional la Ley gallega?

El Gobierno central ha considerado que esta Ley gallega es inconstitucional, y, después de pedir su opinión al Consejo de Estado*, ha decidido interponer un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. El Tribunal ha decidido suspender los artículos que autorizan a las autoridades gallegas a tomar medidas como la vacunación obligatoria y otras. Así pues, de momento, esa obligación no se podrá aplicar. El recurso incluye cuestiones sobre la protección de los derechos fundamentales, pero también cuestiones sobre el reparto de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ahora mismo, el Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia están negociando para ver si, de alguna manera, se puede llegar a un acuerdo y evitar que el recurso siga adelante. Un acuerdo parece difícil si Galicia se niega a cambiar su Ley.

¿Cuáles son las dudas sobre la Ley gallega? Como decía antes, de dos tipos: sobre los derechos fundamentales, y sobre la competencia de Galicia para dictar una ley así. El Consejo de Estado, en la opinión que le dio al Gobierno sobre la Ley gallega, dice que la vacunación forzosa supone una limitación de los derechos fundamentales. Las limitaciones de los derechos fundamentales solo se pueden imponer mediante un tipo de ley que se llama ley orgánica*. Así lo manda el artículo 81.1 de la Constitución. Solo el Congreso de los Diputados puede aprobar leyes orgánicas, y no los parlamentos de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, solo el Congreso de los Diputados puede aprobar leyes que limiten los derechos fundamentales.

En el caso de las medidas sanitarias, el Congreso de los Diputados ya aprobó una Ley Orgánica: la Ley Orgánica 3/1986 de medidas especiales en materia de salud pública. El artículo 3 de esta Ley permite a las autoridades sanitarias “adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con las mismas y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible.” Aquí entra en juego la cuestión de las competencias. Las Comunidades Autónomas tienen muchas competencias en materia de sanidad, ya que el Estado solo es competente para la legislación básica (artículo 149.1.16 de la Constitución). Por lo tanto, se podría pensar que las Comunidades Autónomas pueden concretar en sus leyes cuáles son esas “medidas que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible” que ellas podrán poner en práctica en sus territorios. Así, se podría pensar que la Ley gallega se apoya en la Ley Orgánica 3/1986 para imponer sus propias medidas. Como dice el Consejo de Estado en su informe, el Tribunal Constitucional ha admitido que las Leyes Orgánicas se remitan a leyes de las Comunidades Autónomas para concretar o especificar más su regulación. Esto se permite en asuntos en los que las Comunidades Autónomas tienen competencias, como en la sanidad, porque si no, la competencia exclusiva del Estado para dictar leyes orgánicas podría invadir completamente las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía dan a las Comunidades Autónomas en sanidad, educación, medio ambiente, o muchas otras materias.

El problema es que la Ley Orgánica 3/1986 es muy poco concreta, porque no dice qué medidas se pueden tomar. Sin embargo, la vacunación obligatoria puede ser una limitación de derechos por sí misma, que necesite estar prevista directamente en una ley orgánica. No es suficiente con una autorización general para “medidas que se consideren necesarias”, sino que la vacunación obligatoria tendría que estar prevista expresamente por una ley orgánica. Además, la Ley Orgánica 3/1986 no autoriza a las Comunidades Autónomas a legislar para concretar más exactamente qué medidas de control se pueden tomar. El Congreso de los Diputados podría haber optado por dar a las Comunidades Autónomas esta posibilidad expresamente, pero no lo hizo. Por eso, el Consejo de Estado opina que está justificado pedir al Tribunal Constitucional que aclare estas cuestiones.

¿Qué dice el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre vacunación obligatoria?

Es la primera vez que se plantea esta cuestión en España. Cuando una ley o una medida limitan los derechos fundamentales, es necesario que haya una justificación suficiente para esa limitación. Si no la hay, la limitación será inconstitucional. Para saber si las limitaciones que impone la Ley gallega al derecho fundamental a la integridad física (artículo 15 de la Constitución) están justificadas, nos podemos guiar por una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos* del mes de abril. Esta sentencia ha venido en un momento muy oportuno y nos puede ayudar mucho.

La sentencia trata sobre un caso contra la República Checa, y trata sobre la vacunación de niñas y niños. En las leyes de la República Checa, existe la obligación de poner a los niños y niñas una serie de vacunas que están en una lista, todas ellas vacunas bien conocidas para la ciencia. Quienes no se pongan las vacunas, no pueden ir a las escuelas infantiles, salvo que hayan adquirido la inmunidad de otro modo, o que no se puedan vacunar por motivos de salud. Si la vacuna está contraindicada médicamente para un niño o niña, puede ir a la escuela infantil a pesar de no ponérsela. Además, la negativa a vacunar se puede multar con hasta 400 euros, pero solo una vez. Sin embargo, al contrario que la Ley gallega, no está prevista la vacunación forzosa, y se admite una objeción de conciencia limitada por razones religiosas y no religiosas.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en su sentencia, considera que la vacunación obligatoria es una limitación del derecho a la vida privada que está recogido en el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (del que ya hablamos en esta otra entrada). Este derecho incluye el derecho a la integridad física, que en España, lo tenemos en el artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, para que la vacunación obligatoria se pueda considerar conforme con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, es necesario que esté prevista por una ley, que tenga un objetivo legítimo y que sea proporcionada.

La vacunación obligatoria checa está prevista en una ley, igual que la gallega. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que tiene un objetivo legítimo: proteoger frente a enfermedades peligrosas para la salud, tanto a quienes se vacunan, como a quienes no se pueden vacunar por motivos de salud. El Tribunal destaca que, entre los organismos internacionales especializados, como la Organización Mundial de la Salud, existe acuerdo sobre las vacunas: son uno de los medios más efectivos de prevención de enfermedades, y todos los países deben tratar de tener a cuanta más gente vacunada.

Al examinar si la vacunación obligatoria es proporcionada, el Tribunal Europeo dice que los Estados tienen la obligación de tomar las medidas apropiadas para proteger la vida y la salud de los ciudadanos. Esa obligación se la impone el propio Convenio Europeo de Derechos Humanos. Para el Tribunal, cumplir con esta obligación es una necesidad social imperiosa, y para satisfacerla, acepta que la República Checa haya optado por la vacunación obligatoria. De otro modo, habría riesgo de pérdida de inmunidad en la población. Especialmente cuando se trata de proteger los intereses de los niños y niñas, hay que procurar que todos estén protegidos frente a enfermedades graves. Si se piensa que un sistema de vacunación voluntaria no bastará para obtener la inmunidad necesaria, la vacunación obligatoria se considera razonable y coherente con el interés de los niños y niñas.

El Tribunal Europeo tiene en cuenta cuestiones que son importantes para el recurso contra la Ley gallega. El Tribunal Europeo valora positivamente que la ley checa no prevea la vacunación forzosa, sino que solamente prevea sanciones para incentivar la vacunación. Además, una sanción de 400 euros que solo se puede imponer una vez, le parece proporcionada. Por supuesto (al igual que en el caso de Galicia, aunque no lo hayamos explicado), estas multas se pueden recurrir. En cuanto a la exclusión de los niños y niñas de escuelas infantiles, al Tribunal Europeo también le parece prorporcionada. Hay que aclarar que los niños y niñas no vacunados quedan excluidos de las escuelas infantiles, pero no de las escuelas de primaria, a partir de la edad obligatoria de escolarización. Para el Tribunal, esa exclusión es más para proteger a los niños y niñas que no se pueden vacunar por razones de salud, que para castigar a los que no quieran vacunarse. Además, señala que la exclusión de los niños es consecuencia de la decisión de sus padres. Esa decisión de no vacunar puede suponer que otros niños y niñas que no pueden ponerse la vacuna por razones de salud tengan que asumir el riesgo de poder contagiarse en la escuela. En este sentido, el Tribunal reconoce que en esta cuestión, hay un debate con aspectos morales y éticos, pero subraya que no están en juego solamente los valores de los padres que se niegan a vacunar, sino también otros valores como la solidaridad social y la protección de todos los miembros de la sociedad frente a las enfermedades. El Tribunal también destaca la seguridad de las vacunas y sus escasos riesgos, de acuerdo con los datos científicos disponibles. Por eso, no le parece desproporcionado exigir la vacunación en nombre de la solidaridad.

Conclusión: La vacunación obligatoria de la Ley gallega es inconstitucional

En este análisis del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, podemos ver los puntos flacos de la Ley gallega: la posibilidad de la vacunación forzosa, y la cuantía de las multas, que puede ser muy alta. La sentencia del Tribunal Europeo no significa automáticamente que la Ley gallega sea contraria al Convenio Europeo de Derechos Humanos, porque hay que estudiar cada caso en particular. Pero desde luego, tiene muy malas cartas. A su favor tiene la autorización judicial obligatoria. Sin embargo, yo, personalmente, veo otros problemas. Me parece que la Ley gallega define muy vagamente los supuestos en los que las autoridades sanitarias pueden decidir la vacunación obligatoria de una persona. La Ley debería definir con mucha más exactitud en qué circunstancias y por qué motivos es posible imponer la vacunación obligatoria. Supongo que, si los artículos de la Ley llegan a estar en vigor, les tocará a los jueces definir estos supuestos cada vez que las autoridades sanitarias gallegas les pidan autorización. Por ejemplo, me parecería muy posible la vacunación obligatoria, o incluso forzosa, de personal sanitario o de residencias, que puede contagiar a personas frágiles de salud, como ha ocurrido en algunas residencias. Por otro lado, me parece que también se definen muy vagamente los criterios de gradación de las multas. ¿Cómo se comprobará, exactamente, si la negativa a vacunarse de una persona “pudiera producir un riesgo o daño grave para la salud de la población”? La Ley lo debería determinar. En mi opinión, estas cuestiones deberían estar definidas en una ley orgánica del Congreso de los Diputados, porque se trata de la limitación de un derecho fundamental y de las condiciones básicas bajo las cuales se puede llevar a cabo. Y creo que algo tan importante tiene que estar regulado de manera uniforme en todo el Estado, porque los derechos fundamentales tienen que ser los mismos para todas las ciudadanas y ciudadanos. En conclusión, yo pienso que el Tribunal Constitucional declarará inconstitucional la Ley gallega, si los dos Gobiernos no consiguen ponerse de acuerdo y evitar el recurso.

Reflexión final

Aparte de que, en mi opinión, la Ley gallega sea inconstitucional en lo que se refiere a la vacunación forzosa, creo que, en general, es bueno que se determinen por ley las medidas que pueden adoptar las autoridades sanitarias, ya que la Ley Orgánica 3/1986 es demasiado genérica y vaga. En este sentido, el Parlamento de Galicia ha tenido una buena iniciativa, aunque no le haya salido bien porque a su Ley también le falta exactitud y concreción. Pero el propio Consejo de Estado dice en su opinión que “la Ley Orgánica 3/1986 podría estar necesitada de una adecuación legislativa que le aporte mayor detalle y concreción, en orden a proporcionar a las autoridades sanitarias competentes el mejor marco jurídico posible para afrontar las situaciones presentes y futuras de riesgo grave para la salud pública.” Creo que el Gobierno no hace bien en negarse a trabajar en una ley estatal en este sentido.

Por último, no nos olvidemos de que, mientras hay gente que se niega a vacunarse (cosa que entra en su libertad individual, que se puede limitar, como hemos visto, por el bien común), hay mucha gente en el mundo que no está accediendo a las vacunas porque la producción de momento no alcanza para toda la población y una serie de países estamos acaparando y no compartiendo. El programa COVAX, creado para asegurar que un mínimo de vacunas llegue a países sin capacidad para adquirirlas, está sufriendo muchos retrasos.

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*¿Qué es exactamente…

… una ley orgánica?

En la Constitución española, hay dos tipos de leyes que el Congreso de los Diputados puede aprobar: las orgánicas y las ordinarias. Las leyes orgánicas solo pueden regular una serie de asuntos que determina la propia Constitución en el artículo 81, que son: la regulación de los aspectos más importantes de los derechos fundamentales y el régimen electoral general. Además, todos los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas se tienen que aprobar como leyes orgánicas. Por último, en otros artículos, la Constitución obliga al Congreso a regular otros asuntos concretos por ley orgánica. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial o el Defensor del Pueblo. Las leyes orgánicas necesitan una mayoría absoluta de votos favorables en el Congreso para ser aprobadas. Las leyes orgánicas no pueden regular ningún otro asunto distinto de los que dice la Constitución. Todo lo demás se tiene que regular por ley ordinaria. Las leyes ordinarias, a su vez, no pueden regular los asuntos reservados a la ley orgánica, y solo necesitan una mayoría simple para ser aprobadas (más votos a favor que en contra). Entre las leyes orgánicas y las ordinarias no hay relación de superioridad o inferioridad, sino de competencia: cada una de ellas se debe dedicar solo a los asuntos que la Constitución le atribuye, sin entrar en el campo de la otra.

… el Consejo de Estado?

El Consejo de Estado es el principal órgano consultivo del Gobierno de España, y está previsto en el artículo 107 de la Constitución y regulado por su Ley Orgánica. El Gobierno tiene la obligación de pedir al Consejo de Estado su opinión antes de hacer determinadas cosas; por ejemplo, antes de recurrir leyes de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional. El Gobierno también puede pedir su opinión al Consejo de Estado sobre cualquier asunto. El Gobierno no está obligado a seguir la opinión del Consejo de Estado.

… el Tribunal Europeo de Derechos Humanos?

Es un tribunal internacional que está en Estrasburgo, en Francia. Lo crearon varios países europeos mediante un tratado internacional, que es el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y su función es declarar si los países que han ratificado ese tratado han violado o no alguno de los derechos que establecen el Convenio y sus Protocolos Adicionales. Cualquier persona puede poner una demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos contra cualquiera de los países que han ratificado el Convenio si piensa que ese país ha violado uno de sus derechos, y si ha agotado todos los recursos judiciales que existan en ese país y no ha tenido éxito. Por ejemplo, en España, hay que llegar hasta el Tribunal Constitucional. Si el Tribunal Europeo da la razón a la persona, declara que se ha violado su derecho, ordena al país que le pague una indemnización y, a veces, ordena o indica a ese país otras medidas para eliminar las consecuencias de la violación del derecho.

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